なぜ、まだ使える無線機を買い替えさせるのか――新スプリアス規格と「2022年期限」の行政学

古い無線機がある。

送信できる。受信できる。周波数も安定している。部品さえ手に入れば、まだ修理できるかもしれない。

ところが、その無線機に「旧スプリアス規格」という行政上の属性が付くと、事情が変わった。

2005年の制度改正後、日本では、すでに免許を受けて使用している旧スプリアス規格の無線設備について、当初、2022年11月30日までという使用期限が設けられていた。2016年2月25日の衆議院予算委員会第二分科会では、総務省側が、対象となる機器について原則として2022年11月30日までに「新しい規格の機器に交換をしていただく」というスケジュールで進めている、と説明している。[1]

もちろん、この2022年11月30日という期限は、その後そのまま実施されたわけではない。2021年に「当分の間」へ変更された。現在、旧規格機が2022年12月1日を境に一律使用禁止になったわけではない。[5]

それでも、最初に期限を設定したという事実は残る。

機械が壊れたから交換するのではなかった。

まだ動く機械に、制度が先に期限を置いたのである。

なぜだったのだろう。

電波は目的の周波数だけに出ているわけではない

この問題を考えるには、まずスプリアスという物理現象から始めなければならない。

たとえば145.00 MHzで送信すると聞けば、145.00 MHzという一本の細い線からだけ電波が出ているように想像しやすい。

現実の送信機はそうならない。

音声やデータを載せれば周波数方向に一定の広がりが生じる。発振器や増幅回路も完全な理想部品ではない。高調波、低調波、寄生発射、相互変調積など、目的とする帯域から外れたところにも電力成分が現れ得る。

電波法施行規則は、「スプリアス発射」を、必要周波数帯外に生じ、そのレベルを情報伝送に影響を与えず低減できる発射と定義し、高調波発射、低調波発射、寄生発射、相互変調積などを含めている。一方、必要周波数帯の近くで変調によって生じるものを「帯域外発射」と呼び、両者を合わせて「不要発射」としている。[2]

したがって、「スプリアス＝目的周波数以外に出る電波」と説明すれば大意は伝わるが、法令上はもう少し細かい。

そして大事なのは、古い無線機だけがスプリアスを出すわけではないことである。

新しい無線機にも不要発射はあり得る。

問題は、存在するかしないかではなく、どの程度まで抑えられているかである。

なぜ行政は「見えないはみ出し」を規制するのか

不要発射には厄介な性質がある。

送信している本人には分かりにくい。

自分の交信相手にはきれいな音声が届いている。通信にも支障がない。それでも別の周波数では、目的外の成分が他人の通信を妨害している可能性がある。

黒煙なら見える。

騒音なら聞こえる。

電波のはみ出しは、測定しなければ分からないことが多い。

そこで無線設備規則第7条は、スプリアス発射または不要発射の強度について許容値を定めている。[3]

ここまでは理解しやすい。

有限の周波数を多数の利用者が共同利用する以上、他人の周波数へ大きくはみ出さないよう技術基準を置くことには合理性がある。

電波行政とは、目に見えない周波数空間に境界を設ける行政でもある。

問題は、その次である。

新スプリアス規格には国際的な背景がある

International Telecommunication Union（国際電気通信連合、ITU）では、World Radiocommunication Conference（世界無線通信会議、WRC）を通じてRadio Regulations（無線通信規則、RR）の不要発射に関する規定が改められた。

JARDは、この改正がWRC-97、WRC-2000、WRC-03の3回の会議を経て行われ、日本では2004年11月の情報通信審議会答申を踏まえ、2005年12月1日に国内法令が改正されたと整理している。[4] 総務省の2021年資料も、WRC-03におけるRR改正を国内改正の背景として説明している。

つまり、新しいスプリアス基準そのものを、日本の無線機メーカーが新品を売るために突然作ったと見るのは無理がある。

国際的な技術規制の変更があった。

不要発射を減らし、電波利用環境を改善する目的もあった。

しかし、

新しい基準を導入すること

と、

すでに使われている旧基準の設備に、最終的な使用期限を設けること

は同じ政策判断ではない。

ここを分けなければならない。

物理的な性能が、行政上の「証明」に変わる

本来、行政が知りたいことは明快である。

その一台の無線機が、基準を超える不要発射を出しているか。

測定すれば分かる。

しかし、全国にある無線設備を一台ずつ行政が測定することはできない。

そこで技術基準適合証明、工事設計認証、型式検定、保証、実測資料などの制度が用いられる。

ここで問題の性質が変わる。

物理学としての問いは、

「どんな電波が出ているか」

である。

行政実務としての問いは、

「基準を満たすことが確認されているか」

になる。

性能規制が、実務の中で証明の規制へ翻訳されるのである。

技適は自作機を排除しなかった。しかし完成品を歩きやすくした

アマチュア無線では、この構造がよく見える。

自作機そのものは禁止されていない。JARDの保証制度にも、自作機や改造機を扱う経路がある。また、旧規格機についても、実測などによって新スプリアス規格への適合を確認する方法が用意された。[4]

したがって、

「技適があるから自作無線機は使えない」

という説明は正しくない。

しかし、手続上の条件は同じではない。

現行規格の認証済み完成品なら、利用者自身がその一台についてスプリアス特性を測り、一から説明する負担は小さい。

一方、旧機や自作機では、場合によって回路資料や測定資料によって適合性を示す必要がある。

量産メーカーなら、一つの設計について必要となる認証・試験費用を多数の製品へ分散できる。

一台だけを所有する個人には、それができない。

したがって、

技適は自作機を排除しなかった。しかし、認証済み完成品を最も歩きやすい経路にした。

という評価は可能だろう。

無線機には寿命がある。それでも、なぜ期限を付けたのか

ここからが本題である。

無線機は永久には使えない。

電解コンデンサは劣化する。接点は摩耗する。専用半導体が故障し、交換部品がなくなれば、やがて修理もできなくなる。

ならば、新スプリアス規格を導入した後、新しく製造される機器だけを新規格とし、既存機は寿命まで使わせる方法も考えられたはずである。

古い機械が壊れれば新しい機械に交換される。

10年、20年とたてば、旧規格設備は自然に減っていく。

日本は、その自然更新だけに任せる方式を採らなかった。

当初、既存の旧規格設備についても2022年11月30日という期限を置いた。[1][4]

ここで無線機には、二つの寿命が生じる。

一つは、壊れて使えなくなる物理的寿命。

もう一つは、まだ動いていても制度上使えなくなる行政的寿命である。

2022年11月30日という日付は、後者だった。

行政はなぜ自然更新を待たなかったのか

行政側の理屈は理解できる。

自然更新に任せれば、旧規格設備がいつなくなるか分からない。

30年前の無線機を大切に修理しながら使う人もいる。業務設備なら、保守によってさらに長期間使用される場合もある。

行政から見れば、新規格を決めても、旧基準設備が何十年残るか予測できなくなる。

一定の移行期間を設け、その後は新しい基準へ統一した方が制度管理は容易になる。

しかし、その行政上の利便性には別の費用が伴う。

まだ使用可能な設備の残存価値を失わせる可能性である。

そこで問うべきなのは、

「新しい基準が必要だったか」

だけではない。

自然更新を待つことで生じる電波環境上の不利益と、期限を設定して既存設備を早期に移行させる費用を、どう比較したのか。

という問題である。

現在確認できた公式資料からは、この比較について十分な費用便益分析が行われたことまでは確認できていない。

したがって、ここは疑問として残すべきである。

旧規格機は、本当に「悪い無線機」だったのか

さらに、旧規格機の全部が新規格不適合だったわけでもない。

2016年の国会答弁で総務省側は、旧規格時代の機器について製造事業者にスプリアスを実測してもらったところ、新しい規格に適合する機器もあり、それらは継続使用可能であると説明している。

さらに個々の無線機について実測し、交換が必要な機器を絞り込む方針も示していた。[1]

JARDも2016年から旧規格のメーカー製無線設備を調査し、1,017機種を保証可能機器としてリストアップしたと説明している。[4]

つまり、

旧規格で認証された機械

と、

現実に新規格を満たさない機械

は一致しない。

「古い認証」と「悪い電波」は別の問題なのである。

ではなぜ、実際の性能だけを見るのではなく、「旧規格」という行政上の区分に期限を設けたのか。

一台ずつ測ることが困難だから、という大量行政の事情が再び現れる。

「測れば使える」は、本当に同じ選択肢なのか

旧機には救済経路が残された。

実測で新規格を満たすことを示す。

JARDの確認保証を利用する。

保証可能機器リストに載っている機種なら、書類を中心とする手続で対応できる場合もある。[4]

しかし、リストにない機器などでは事情が違う。

測定環境を用意する。

専門家に依頼する。

必要なら調整・修理する。

再測定する。

その上で保証や手続を行う。

JARD自身も、較正等を受けて1年以内の測定器を使用した有料の電波測定サービスを設けている。

この費用が新品購入費より高くなるかどうかは、機種、測定内容、修理の有無、代替機の価格によって異なる。

したがって、

「測定は一般に新品より高い」

とまでは確認できない。

しかし低価格の代替機が存在し、旧機側に測定・送料・調整・修理などが重なれば、適合性を証明して旧機を残すより、新品へ交換する方が経済的になる場合がある、という構造は十分考えられる。

ここで重要なのは、

法的に選択肢があることと、経済的に同等の選択肢であることは違う

という点である。

「新品を買え」と命令しなくても、新品が選ばれる

行政が、

「新しい無線機を購入しなさい」

と直接命令する必要はない。

旧機を残すには測定や証明が必要である。

新品なら認証済みである。

その費用と手間の差が十分大きければ、利用者自身が新品を選ぶ。

ここに規制の市場効果がある。

行政は、補助金や公共調達によって市場を作ることがある。

しかし、技術基準、認証、期限、証明費用によっても人の選択を変え、市場需要へ影響を与える。

だから、

「メーカーを儲けさせる仕組みではないか」

という疑問が生まれるのである。

2021年には約8割が新規格へ移行していた

2021年6月、総務省は重要な数字を公表した。

携帯電話等の包括免許を除く国内約275万局のうち、約215万局、約8割について、新スプリアス規格への移行が行われているという。[5]

ここでは言葉を正確にしておかなければならない。

約8割が「新品へ買い替えた」と総務省が述べているわけではない。

確認できるのは、

約8割が新スプリアス規格へ「移行した」

という事実までである。

新品交換だけでなく、実力値の確認など別の対応もあり得る。

したがって、この数字をそのままメーカーの販売台数へ読み替えることはできない。

また、15年ほどの期間に行われた移行のうち、通常の故障や老朽化による自然更新がどれだけで、2022年期限を意識した前倒し交換がどれだけだったのかも、今回確認した資料からは分からない。

ここは不明である。

しかし、それこそ政策評価で本来知りたい数字でもある。

約8割移行した段階で、期限は「当分の間」に変わった

同じ2021年、総務省は2022年11月30日という経過措置期限を「当分の間」に変更することを決めた。

公式資料は、その時点ですでに約8割が新規格へ移行していたことを示した上で、新型コロナウイルス感染症による社会経済への影響等により残る移行に遅れが生じることが想定される、と説明している。

そして、移行自体は継続しながら、期限を「当分の間」へ変更するとした。[5]

2021年のパブリックコメントに対する総務省回答も、感染症の拡大、経済活動への影響、各業種における移行の遅れ、期限延長の要望を理由としている。また、新スプリアス規格への移行を取り止めるものではないとも明記している。[6]

したがって、

「主要な買替えが終わったので期限を外した」

とは、現在確認できる資料からは断定できない。

これは未確認の仮説である。

ただし、

約8割が移行済みだった時点で固定期限が外された

という二つの事実を並べ、その政策的意味を問うことはできる。

残る設備を期限によって強制的に移行させる追加的便益と、最後まで残った設備にかかる費用との関係が変わった可能性はある。

だが、その可能性を行政自身が理由として説明した資料は、今回確認できていない。

2022年11月30日は「電波が悪くなる日」ではなかった

考えてみれば当然である。

2022年11月30日23時59分から12月1日0時00分になった瞬間、無線機の高調波が急に増えるわけではない。

2022年11月30日は物理的な危険日ではなかった。

行政上設定された移行期限だったのである。

だから政策判断によって変更することもできた。

そして変更できたという事実は、

なぜ最初に固定期限を必要としたのか

という問いを消すものでもない。

米国は別の方法を採っている

ここで比較すると、日本の方式が唯一の方法ではなかったことが分かる。

United States Federal Communications Commission（米国連邦通信委員会、FCC）のCode of Federal Regulations（連邦規則集、CFR）第47編Part 97（アマチュア無線業務規則）にも、スプリアス発射に関する規制は存在する。

しかし、30 MHz未満については、2003年1月1日より後に設置された送信機と、それ以前に設置された送信機で異なる基準を現在も残している。さらに1977年4月15日以前に製作された送信機、または1978年1月1日以前に初めて市場投入された送信機については、当該数値要件からの適用除外がある。[7]

一方で、米国規則はすべてのスプリアス発射を実行可能な最大限まで低減することを求め、有害な混信が発生した場合には免許人にその除去を求めている。[7]

つまり、

古い設備を一律に無期限で放置する

という制度でもない。

新旧設備を区別するgrandfathering（既存設備の経過保護）を残しつつ、実際に有害混信が生じれば運用者に責任を負わせる方式である。

この事実だけでも、

国際基準が変わった以上、日本も既存アマチュア設備へ固定期限を設定する以外になかった

とは言えない。

欧州も「市販品」とアマチュア自作を分けている

European Union（欧州連合、EU）のRadio Equipment Directive（無線機器指令、RED）2014/53/EUも別の考え方を示している。

附属書Iでは、アマチュア無線家が組み立てて使用するキット、自らの使用のために改造した無線機器、実験・科学目的で個人が製作した設備について、市場に供給されるものではない一定の場合、同指令の対象外としている。[8]

注意しなければならないのは、これがアマチュア無線の運用時のスプリアス規制を全面的に免除しているという意味ではないことである。

REDという製品の市場規制から一定の自作・自己改造設備を切り分けているのである。

それでも、日本との制度思想の比較材料にはなる。

アマチュア無線を、認証済み完成品を購入して使用する活動だけでなく、自ら作り、改造し、実験する活動として制度上扱っているからである。

規格をつくる側には誰がいるのか

ここでも慎重な区別が必要である。

法的な技術基準を最終的に制定するのは総務省である。

一方、一般社団法人電波産業会（ARIB）は、無線設備の標準的仕様などを「標準規格」として策定する標準化組織である。

ARIB自身によれば、標準規格は国の技術基準と民間の任意基準を取りまとめた民間規格であり、無線機器製造者、電気通信事業者、放送事業者、利用者などの利害関係者が規格会議へ参加して策定する。[9]

したがって、

「メーカーが法律を決めている」

と書くのは正確ではない。

しかし、

製造する側が標準化過程へ制度的に参加する経路を持っている

ことは確認できる。

2004年11月19日にスプリアス委員会の最終会合が開催されると、11月24日のARIB技術委員会では、その最終会合の結果が事務局から報告されている。[10]

また2005年4月27日には、ARIBが総務省担当官を講師に招き、「無線設備のスプリアス発射の強度の許容値改正案」について約120名を対象とした説明会を開催する旨を案内していた。[11]

これらは、メーカーと行政が不正に結託していたことを示す証拠ではない。

技術行政では、実装する産業との情報交換は必要である。

しかし行政学では、もう一つの問いが生じる。

機械を作る側の専門知識と利益が制度形成へ入りやすいとき、すでに機械を所有し、長く使いたい側の利益を誰が同じ密度で代表したのか。

JARLやJARDは2004年の制度形成で何をしていたのか

ここは、現段階では結論を急げない。

今回オンラインで確認できた公開資料だけでは、2004年の情報通信審議会スプリアス委員会について、全委員・専門委員・作業班構成員・意見聴取対象者を完全には復元できていない。

したがって、

JARLやJARDが委員会に参加していなかった

とも、

固定期限について何も主張しなかった

とも、現段階では断定しない。

ここは未確認である。

一方、2021年の期限延長に関するパブリックコメントでは、JARDとJARLの双方が法人・団体の意見提出者として記録されている。[6]

2004～2005年に既存アマチュア設備の利益が政策形成の中でどの程度代表されていたのかを論じるには、当時の委員名簿、作業班名簿、「関係者からの意見聴取」、2005年のパブリックコメント原資料をさらに確認する必要がある。

原典を確認できない部分を、推測で埋めるべきではない。

メーカーを儲けさせるためだったのか

では、メーカー利益の問題へ戻ろう。

ここでは三つの命題を分けなければならない。

第一に、新品への交換が行われれば、メーカーに需要が発生する。

これは当然である。

第二に、旧機の測定・改修・証明より認証済み新品の購入が容易で安価なら、制度は新品を選びやすくする。

これも制度構造として説明できる。

しかし第三の、

「メーカーを儲けさせることを目的として、2022年期限が設定された」

については、現在確認できた資料からは証明できない。

メーカーや業界団体が固定期限を要求した一次資料も、メーカー利益を目的として行政が期限を選択したと示す資料も、今回の確認では得られていない。

したがって、その点は不明である。

「メーカーが利益を得る制度効果がある」ことと、「メーカーを利益させるために制度を作った」ことは分けて書かなければならない。

陰謀がなくても規制は市場を作る

それでも、メーカーとの秘密の結託が証明できなければ、この問題が消えるわけではない。

行政は大量の設備を効率的に管理したい。

メーカーは共通の規格で大量生産したい。

認証機関は標準化された方法で審査したい。

利用者の多くは、測定や書類作成をせずに無線機を使いたい。

それぞれが合理的に行動すると、認証済み完成品が最も容易な選択になる。

そこに陰謀は必要ない。

規格と認証と手続の費用構造だけでも、市場は動く。

行政は補助金を出さなくても市場へ影響できる。

古い機械を使い続けるための費用と、新しい機械を導入する費用を変えることによっても、人の選択は変わるのである。

なぜ、まだ使える無線機を買い替えさせるのか

スプリアス規制には理由がある。

不要発射を減らし、混信を防止し、限られた周波数を効率よく利用するという目的には合理性がある。

しかし、新しい技術基準を設けることと、まだ動いている既存設備に期限を設けることは別の政策判断であった。

米国のように、新旧設備に異なる基準を残す方法も現実に存在する。

自然更新を待つ方法も考えられる。

実測で問題のある設備を絞り込む方法もある。

日本は当初、固定期限を伴う移行方式を選んだ。

その結果、機械には物理的寿命とは別の行政的寿命が生じた。

旧機を残すには測定や証明が必要になる場合が生じた。

新品への交換需要も生じた。

一方で、2021年には対象約275万局の約8割が新規格へ移行した段階で、2022年11月30日という固定期限は「当分の間」へ変更された。[5]

これらの事実から、

メーカーを儲けさせることが制度の目的だった

とは断定できない。

しかし、次の問いは残る。

なぜ日本は、既存設備を寿命まで使わせる方式ではなく、固定期限による移行を選んだのか。

その際、自然更新との費用差はどこまで検討されたのか。

測定・改修・交換に要する社会的費用と、新規格へ早期移行する便益は比較されたのか。

そして、規格を作り製品を供給する側の声と、すでに機械を所有して長く使用したい側の声は、制度形成の中で同じ程度に届いていたのか。

この部分について、まだ確認できていない原典がある。

だから答えを先に作るべきではない。

しかし、問いを消す必要もない。

スプリアスとは、目的の周波数から外へ漏れ出す電波である。

この規制を追っていくと、もう一つの「はみ出し」が見えてくる。

技術基準が認証へはみ出す。

認証が設備の寿命へはみ出す。

設備の寿命が費用負担と更新需要へはみ出す。

そして規格という一見技術的な決定が、市場の形へも影響していく。

2022年期限の行政学とは、不要な電波のはみ出しを規制する制度が、社会のどこまで及んだのかを調べることである。

註

[1] 衆議院「第190回国会 予算委員会第二分科会 第1号」、2016年2月25日。2022年11月30日までの交換スケジュール、新規格に適合する旧機の継続使用、個別測定による対象絞込みに関する政府答弁。
https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_kaigirokua.nsf/html/kaigirokua/003219020160225001.htm

[2] e-Gov法令検索「電波法施行規則」第2条。スプリアス発射、帯域外発射、不要発射等の定義。
https://laws.e-gov.go.jp/law/325M50080000014

[3] e-Gov法令検索「無線設備規則」第7条。スプリアス発射または不要発射の強度の許容値。
https://laws.e-gov.go.jp/law/325M50080000018

[4] 一般財団法人日本アマチュア無線振興協会（JARD）「スプリアス規格の改正について」。国際的経緯、2005年改正、経過措置、1,017機種の調査、実測資料等。
https://www.jard.or.jp/guide/spurious.html

[5] 総務省「無線設備規則の一部を改正する省令の一部改正等に係る意見募集の結果及び電波監理審議会からの答申―新スプリアス規格への移行期限の延長―」、2021年6月9日。約275万局中約215万局、約8割の移行状況と「当分の間」への変更。
https://public-comment.e-gov.go.jp/pcm/download?seqNo=0000222655

[6] 総務省「意見募集に対して提出されたご意見及び総務省の考え方」、2021年。175件、法人・団体42件、個人133件。JARL、JARD等の提出者を含む。
https://public-comment.e-gov.go.jp/pcm/download?seqNo=0000222656

[7] United States Federal Communications Commission（米国連邦通信委員会、FCC）、47 CFR §97.307, Emission standards（発射基準）。
https://www.ecfr.gov/current/title-47/chapter-I/subchapter-D/part-97/subpart-D/section-97.307

[8] European Union（欧州連合、EU）、Radio Equipment Directive（無線機器指令、RED）2014/53/EU, Annex I。一定のアマチュア自作・自己改造設備等の扱い。
https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/53/oj/eng

[9] 一般社団法人電波産業会（ARIB）「標準規格策定」。ARIB標準規格と規格会議への利害関係者の参加について。
https://www.arib.or.jp/tyosakenkyu/kikaku-sakutei.html

[10] 一般社団法人電波産業会「ARIBニュース472号」、2004年12月7日。11月24日の技術委員会で11月19日のスプリアス委員会最終会合の結果が報告されたとの記録。
https://www.arib.or.jp/image/osirase/news/472.pdf

[11] 一般社団法人電波産業会「ARIBニュース489号」、2005年4月12日。2005年4月27日の総務省担当官による「無線設備のスプリアス発射の強度の許容値改正案」説明会案内。
https://www.arib.or.jp/image/osirase/news/489.pdf

ほかの記事も用意しています。よろしければ、
http://www.lowpowerradiolab.org/　にもアクセスしてください。