携帯電話抑止の無線局の法理

携帯電話は、現代社会の通信基盤である。

音声通話だけでなく、電子メール、決済、本人認証、地図、交通情報、災害情報、家族との連絡、仕事上の指示まで、日常生活の多くが携帯電話網の上に構築されている。

その携帯電話を、意図的に「圏外」にするための無線局が存在する。

携帯電話等の通信機能を抑止する無線局である。

この無線局には、電波法を読む者を立ち止まらせる性質がある。

電波法第56条は、無線局について、他の無線局等に「その運用を阻害するような混信その他の妨害」を与えないよう運用することを求めている。[1]

ところが携帯電話抑止の無線局は、既設の携帯電話網が利用する周波数帯に電波を発射し、一定の場所で携帯電話等の通信を成立しにくくすることを目的としている。

一方には、他の無線通信を妨害してはならないという原則がある。

もう一方には、既設無線局の通信を「抑止」することを正面から予定した特別業務の局がある。

この二つは、どのような法理によって同じ電波法体系の中に存在しているのであろうか。

その答えを考えるには、携帯電話抑止装置を「妨害電波を出す装置」として眺めるだけでは足りない。

なぜ通信を止める必要があるのか。

誰の通信を止めることができるのか。

どの場所まで許されるのか。

誰の同意を必要とするのか。

緊急時にはどうするのか。

現在の制度は、これらの問いを免許と運用条件の中へ組み込んでいる。

そこに、通信を維持する公共の利益と、通信を一時的に抑止することによって守られる公共の利益との調整を見ることができる。

電波法第56条が守る無線通信秩序

電波法第1条は、この法律の目的を、電波の「公平且つ能率的な利用」を確保し、それによって公共の福祉を増進することに置いている。[1]

電波は、土地のように一本の線を引いて利用者ごとに分割できるものではない。

同じ空間を数多くの電波が行き交う。

周波数、送信場所、空中線電力、時間その他の条件を調整することで、それぞれの無線通信が成立している。

したがって、一つの無線局が無秩序に電波を発射すれば、その影響は他の利用者にも及ぶ。

そこで電波法第56条は、

「無線局は、他の無線局又は……受信設備……にその運用を阻害するような混信その他の妨害を与えないように運用しなければならない」

と規定する。[1]

これは、個々の通信だけを守る規定として読むよりも、有限な電波資源を共同利用するための秩序を支える規定として読む方が、その性格をよく表している。

携帯電話抑止の無線局について考えるとき、出発点となるのはこの原則である。

「特別業務」という制度上の器

一方、電波法施行規則は「特別業務」を定義している。

現行の同規則第3条第1項第20号によれば、特別業務とは、同項の他の業務等に該当しない無線通信業務であって、「一定の公共の利益のために行われるもの」をいう。[2]

そして第4条は、その特別業務を行う無線局を「特別業務の局」としている。[2]

携帯電話等の通信を抑止する実用無線局は、現在、この特別業務の局として制度化されている。

ここには、この無線局特有の性格が現れている。

多くの無線局は、情報を届けることによってその目的を達成する。

放送局なら番組を送り、基地局なら通信を媒介し、航空局なら航空機との通信を行う。

携帯電話抑止局が作り出す社会的状態は逆方向である。

特定の空間で通信が成立しないようにする。

劇場であれば、携帯電話等による通信が抑えられた空間を作る。試験場であれば、外部との通信を利用しにくい空間を作る。

電波を発射することによって、「通信のない場所」を形成するのである。

1998年――制度史上確認できる出発点

携帯電話抑止装置の制度史について、公的資料から確実に確認できる重要な起点は1998年である。

1999年4月13日の参議院交通・情報通信委員会では、携帯電話の着信音と通信機能抑止装置が取り上げられている。

質問では、コンサートホールにおける携帯電話の着信音が問題とされ、当時、通信機能抑止装置が実験段階にあることが言及されている。[3]

郵政省はこの時期、携帯電話等の発着信による迷惑防止のための電波利用について検討し、一定の条件の下で通信抑止装置を実験局として扱った。

後年、総務省も国会において、携帯電話等抑止装置について「平成十年に導入された」と説明している。[4]

したがって、公的資料に依拠して制度史を書くならば、

1998年に行政上の制度として導入され、実験局として運用が始まった

というところまでは確認できる。

一方、「1990年代後半に最初の市販品が発売された」「何年何月に民間販売が開始された」という製品市場の沿革については、今回確認した総務省、郵政省関係の公的資料からは確定できなかった。

このため、本稿では市販開始年を原典確認済みの事実として扱わない。

実験局という慎重な出発

この制度が興味深いのは、当初から恒久的な実用無線局として位置付けられなかったことである。

電波法施行規則上、実験試験局とは、科学・技術の発達のための実験、電波利用の効率性に関する試験、電波利用の需要に関する調査を行うために開設する無線局であって、「実用に供しないもの」である。[2]

ところが携帯電話抑止装置は、社会の現場で実際に利用されるようになっていった。

2013年5月21日の衆議院総務委員会では、この状態そのものが議論された。

総務省は、携帯電話抑止装置について、

「携帯電話等の通信を抑止するという極めて例外的な無線局」

であるため、どのような形態の実用局とするのか慎重な検討が必要であると説明している。[5]

ここには当時の制度上のためらいがよく表れている。

装置の有用性が認識されていなかったから実験局だったのではない。

他人の無線通信を意図的に成立しにくくするという性質そのものが、通常の無線局とは異なる慎重さを要求したのである。

実験局のまま社会へ定着する

2013年の同じ衆議院総務委員会では、新藤義孝総務大臣が、携帯電話抑止装置について、特定空間の「静ひつの確保」や「犯罪防止」に一定の効果があるとの認識を示している。

さらに当時、「全国で約二百カ所」の運用があると答弁している。[6]

実験局という名称とは対照的に、既に相当数の施設で現実に使われる設備となっていたことが分かる。

そして利用目的も、当初問題となった劇場等の着信音だけにとどまらなかった。

2014年の衆議院総務委員会では、警視庁が府中、鮫洲、江東の3運転免許試験場に合計8台の携帯電話等抑止装置を導入していることが政府答弁で確認されている。

警察庁側は、その目的について、試験場内における携帯電話を用いた不正を確実に防止するとともに、抑止のための電波が試験場外へ漏れ、正当な通信を妨害することを防ぐ必要があると説明している。[7]

ここでは、通信抑止によって保護される利益が「静かな空間」から「試験の公正」へ広がっている。

何を守るために通信を止めるのか

この無線局の法理を考える上で中心となるのが、「何のために通信を抑止するのか」という問いである。

2017年4月25日の参議院総務委員会で、総務省は当時の携帯電話等抑止装置について、劇場やコンサートホールで「静ひつの確保」のため利用されていると説明した。

同時に、その運用要件として、

• 通信の抑止が社会的に容認される場合であること

• 携帯電話等の利用が制限されることを利用者が十分認識し、承諾していること

• 無関係な第三者の通信を阻害しないよう、装置の電波を外部へ漏えいさせないこと

を挙げている。[8]

ここから、後の実用局制度につながる基本思想を読み取ることができる。

通信を止めたいという施設管理者の希望だけでは足りない。

通信を抑止することについて社会的に説明可能な目的が必要であり、利用者への配慮が必要であり、無関係な第三者の通信は保護されなければならない。

この三つの要素が、後の制度化でさらに明確になる。

2019年――「実験」を終える方向へ

2019年5月9日の参議院総務委員会では、携帯電話等抑止装置が実験試験局として認められてから約20年が経過していることを踏まえ、その法的位置付けが議論された。

総務省は、電波有効利用成長戦略懇談会において、

携帯電話等抑止装置について社会的必要性が認識され、安定的な運用に必要な技術的知見も蓄積されていることから、実験試験局から実用局化を進める考え方が示されている

と答弁している。[9]

制度導入からおよそ20年。

ここでようやく、携帯電話抑止装置は「実験」という暫定的な法的地位を離れる方向へ動く。

2020年――特別業務の局としての制度化

2020年6月22日、関係する総務省令の改正が施行された。

e-Gov法令検索の改正履歴でも、「令和2年6月22日施行」「令和2年総務省令第61号」を確認することができる。[10]

これにより、「無線局（基幹放送局を除く。）の開設の根本的基準」に、通信抑止を目的とする特別業務の局についての第7条の3が置かれた。

同条は、

「特別業務の局であつて、既設の無線局の通信を抑止する業務の用に供するもの」

を明示している。[10]

重要なのは、その先である。

通信抑止局は、携帯無線通信等の既設無線局の通信を抑止し、

「建物その他の施設における静穏を保持することその他一定の公共の利益」

のために開設するものでなければならない。[10]

ここで、「公共の利益」という言葉が法令上明示された。

「静穏その他一定の公共の利益」

この文言は重要である。

法令は、通信抑止局の目的を「劇場の着信音防止」といった個別用途だけに固定しなかった。

「静穏」を具体例として掲げ、その後に「その他一定の公共の利益」を置いた。

2013年の国会答弁では犯罪防止が言及され、運転免許試験場では不正防止のための利用が確認されている。[6][7]

したがって、制度が予定する公益は、少なくとも実際の運用史の中では、

• 劇場やホール等の静穏

• 試験等の公正

• 犯罪その他の不正行為の防止

• 特定施設内の秩序の維持

といった利益に及び得る。

ただし、「その他一定の公共の利益」が具体的にどこまでを含むのかについて、あらゆる用途を列挙した法令上の定義は確認できない。

ここは免許審査と具体的運用の中で判断される領域と考えるべきであろう。

携帯電話事業者等の同意という条件

第7条の3には、もう一つ重要な条件がある。

その通信抑止局を開設し、運用することについて、

同一の周波数を使用する携帯無線通信等の無線局を運用している者から同意が得られていること

を要求している。[10]

携帯電話抑止局を考える上で、この「同意」は極めて重い。

施設管理者が、自らの建物だからという理由だけで自由に携帯電話網を抑止できる制度にはなっていない。

抑止される通信を構成している既存の無線局があり、その無線局を運用している者との事前調整が制度上要求される。

ここに、無線通信秩序を守る原則と通信抑止という特殊な利用との接点が置かれている。

第56条との緊張関係

では、電波法第56条との関係はどう理解すればよいのだろうか。

第56条には、携帯電話抑止の特別業務の局について、

「この場合には第56条を適用しない」

といった明文の規定は確認できない。[1]

また、今回確認した総務省の法令資料や国会答弁の中にも、

「第7条の3は第56条の例外規定である」

あるいは、

「携帯電話事業者の同意があれば第56条上の妨害には該当しない」

と明示した政府の法解釈は確認できなかった。

したがって、そのように断定することは避けなければならない。

ここから先は、制度構造から導く法理上の考察である。

第56条が他の無線局の運用を阻害する妨害を防ごうとする一方で、開設の根本的基準第7条の3は、既設無線局の通信を「抑止」する特別業務の局を明文で予定している。

しかもその開設には、

公共的目的、既存無線局運用者の同意、免許審査

という条件が置かれている。

この構造を見る限り、法体系は両者の緊張を無視しているのではなく、通信抑止を無秩序な妨害から切り離し、免許制度の内部で限定的に調整する仕組みを採用していると理解することができる。

これは本稿の法理的な読みであり、総務省が第56条について明示した公式見解として述べるものではない。

合法な抑止と不法な妨害の境界

この違いは、不法な抑止装置を見るとさらに鮮明になる。

2015年5月14日の参議院総務委員会で、総務省は、電波利用環境に混信・妨害をもたらす新しい種類の不法無線局の一つとして「不法携帯電話抑止装置」を挙げている。

そして実際に、携帯電話抑止装置が電気通信事業用無線局に妨害を与えた例があったと説明している。[11]

装置の物理作用だけを見れば、免許された抑止局も不法な抑止装置も、携帯電話等の通信に影響を与える。

しかし法的評価は異なる。

問題となるのは、

誰が、何の公益のために、どの周波数を、どこで、どの範囲まで、誰との調整の下で利用するのか

である。

電波法は、電波の物理作用だけを規制しているのではなく、その利用関係を秩序付けているのである。

時間と空間を「必要最小限」にする

実用局化後の無線局運用規則は、この考えを運用段階まで具体化している。

同規則第140条の2は、既設無線局の通信を抑止する特別業務の局について、特別の運用条件を置いている。[12]

その内容を整理すると、

• 緊急通報その他必要な通信ができなくなることを十分認識し、緊急時には直ちに運用を停止するなど必要な措置を講ずること

• 通信を抑止する時間を必要最小限にすること

• 携帯電話等を利用できない旨を表示するなど、利用者に十分周知すること

• 抑止を目的としない範囲に影響が及んでいないことを定期的に確認すること

• その範囲外への影響が判明した場合には、直ちに運用を停止すること

という構造になっている。[12]

ここには一貫した思想がある。

公共的利益が存在しても、通信抑止は無限定には許されない。

時間を絞る。

場所を絞る。

利用者に知らせる。

緊急時には通信側を優先させる。

第三者へ影響が及べば停止する。

通信を止める公益と通信を維持する公益との調整が、無線局の具体的な運用条件へ変換されている。

電波で引かれる見えない境界線

携帯電話抑止局が作るものは、一種の境界である。

劇場なら、客席とその外側。

試験場なら、試験室とその外側。

物理的な壁だけでは、携帯電話の電波は完全には区切れない。

そこで、無線技術と施設設備を用いて「ここでは通信を抑止する」という空間を作る。

しかし、その境界は目に見えない。

しかも少し越えれば、抑止されるべき理由を持たない第三者の通信が存在する。

だからこそ、制度は境界の管理を厳しく要求する。

2013年の国会答弁でも、総務大臣は、抑止範囲外への電波漏えいによる通信妨害や、緊急通信が途絶える可能性に言及している。[6]

通信抑止局の法的問題は、「止められるか」という一点だけにはない。

どこまで止めてよいのか。

この境界管理こそ、制度の核心の一つなのである。

通信事業者の同意と施設利用者への周知

ここでは二つの関係を分けて考える必要がある。

一つは、携帯電話等の無線局を運用する事業者との関係である。

開設の根本的基準第7条の3は、同一周波数を使用する既存無線局の運用者からの同意を要求している。[10]

もう一つは、その施設を利用する一般の携帯電話利用者との関係である。

無線局運用規則は、携帯電話等を利用できない旨について、表示その他の方法で利用者へ十分に周知することを要求している。[12]

制度上、この二つは同じ「同意」ではない。

既存無線局の運用者については、開設・運用についての同意が法令上要求される。

施設利用者については、現在の運用規則上、利用できないことの十分な周知が要求される。

1998年以来の制度形成の過程で、通信事業者、施設管理者、施設利用者、そして施設外の第三者という複数の利害関係が、次第に法令の中へ整理されていったと見ることができる。

「公共の福祉」は通信する側だけに存在するのか

携帯電話抑止局の制度は、電波法第1条の「公共の福祉」という言葉を考える格好の材料でもある。

携帯電話網が公共的な通信基盤であることに疑いはない。

いつでも連絡できること。

災害情報を受け取れること。

緊急通報ができること。

これらは大きな社会的利益である。

しかし社会には、外部通信を一時的に制限することによって守られる利益も存在する。

静穏、公正、安全、秩序。

法は、そのどちらか一方だけを常に優先させてはいない。

携帯電話抑止局については、通信を止める理由が「一定の公共の利益」に達していることを要求し、その上で事業者同意、時間的限定、空間的限定、利用者への周知、緊急時対応、第三者保護を重ねている。

そこにあるのは、通信の価値を否定する思想ではない。

通信の価値が大きいからこそ、それを止める場合に、より強い理由とより厳しい限界を要求する制度である。

約20年の「実験」が示すもの

1998年から2020年まで、およそ20年以上にわたり、携帯電話抑止装置は実験局という特異な位置に置かれ続けた。

この長さは象徴的である。

技術的に携帯電話を圏外にできるというだけなら、制度形成に20年を要する理由にはならない。

問われていたのは、社会的に何を「止めてよい通信」とするのかという問題だった。

1998年ごろには、まずコンサートホールの着信音が目立つ問題だった。

やがて犯罪防止や試験の公正といった用途も議論されるようになる。

そして2020年、制度はようやく、

「静穏を保持することその他一定の公共の利益」

という抽象度の高い言葉によって、通信抑止の社会的目的を法令の中へ位置付けた。

結び――通信を止める無線局から見える通信法

携帯電話抑止の無線局を、電波法第56条の変わった例外としてだけ見ると、この制度の面白さを見失う。

第56条は、無線通信の秩序を守ろうとする。

携帯電話抑止局は、その秩序の内部にありながら、特定の通信を一定の場所で意図的に抑止する。

そのため法は、抑止という行為を自由にしたのではなく、公共的目的を要求し、既存無線局運用者の同意を要求し、時間と場所を限定し、利用者への周知を求め、緊急時や範囲外への影響には停止を要求した。

第56条との関係を直接説明した政府の公式な法解釈資料は、今回確認した範囲では見当たらない。

しかし、制度全体から読み取れることはある。

通信抑止を許す法理とは、通信への妨害を一般化する法理ではなく、通信を止める公共的利益と通信を維持する公共的利益との衝突を、免許と厳格な運用条件によって限定的に調整する法理である。

携帯電話の歴史は、多くの場所から「圏外」をなくしてきた歴史であった。

地下へ電波を通し、建物の中へ基地局を置き、山間部へ通信を届ける。

一方、その社会が成熟すると、今度は「ここだけは通信させない」という空間をどう正当に作るかが問題となった。

つながることが公共の利益である社会では、

つながらないことを許すためにも、公共の利益が必要になる。

携帯電話抑止の無線局は、その逆説を電波法の中に制度化した無線局なのである。

註釈

[1] 電波法第1条、第56条。第56条は、他の無線局等にその運用を阻害するような混信その他の妨害を与えないよう無線局を運用する義務を規定する。e-Gov法令検索「電波法」。
https://laws.e-gov.go.jp/law/325AC0000000131

[2] 電波法施行規則第3条、第4条。現行第3条第1項第20号は「特別業務」を「一定の公共の利益のために行われるもの」と定義し、第4条は「特別業務の局」を定義する。また、実験試験局について「実用に供しないもの」と定義している。
https://laws.e-gov.go.jp/law/325M50080000014

[3] 第145回国会参議院交通・情報通信委員会第6号、1999年4月13日。携帯電話の着信音問題と通信機能抑止装置の実験について質疑が行われている。
https://kokkai.ndl.go.jp/simple/txt/114514197X00619990413

[4] 第193回国会参議院総務委員会第11号、2017年4月25日。総務省は携帯電話等抑止装置について「平成十年に導入された」と説明している。
https://kokkai.ndl.go.jp/simple/txt/119314601X01120170425/63

[5] 第183回国会衆議院総務委員会第7号、2013年5月21日。総務省は、実験試験局を「実用に供しないもの」と説明し、携帯電話等抑止装置を「極めて例外的な無線局」とした上で、実用局化について慎重な検討が必要と答弁した。
https://kokkai.ndl.go.jp/simple/txt/118304601X00720130521/83

[6] 同委員会、新藤義孝総務大臣答弁。特定空間の静ひつ確保や犯罪防止について一定の効果があるとの認識を示し、全国約200か所の運用に言及している。また第三者通信、抑止範囲外への漏えい、緊急通信への影響にも触れている。
https://kokkai.ndl.go.jp/simple/txt/118304601X00720130521/81

[7] 第186回国会衆議院総務委員会第12号、2014年4月3日。警視庁の府中、鮫洲、江東の各運転免許試験場への計8台の導入と、試験場での不正防止及び試験場外への妨害防止について政府答弁がある。
https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_kaigirokua.nsf/html/kaigirokua/009418620140403012.htm

[8] 第193回国会参議院総務委員会第11号、2017年4月25日。総務省は、社会的容認、利用者の認識・承諾、無関係な第三者への影響を避けるための外部漏えい防止等を当時の運用要件として説明した。
https://kokkai.ndl.go.jp/simple/txt/119314601X01120170425/63

[9] 第198回国会参議院総務委員会第10号、2019年5月9日。総務省は、社会的必要性が認識され、安定運用に必要な技術的知見も蓄積されたことから実験試験局から実用局化を進める考え方が示されたと説明した。
https://kokkai.ndl.go.jp/simple/txt/119814601X01020190509/162

[10] 「無線局（基幹放送局を除く。）の開設の根本的基準」第7条の2、第7条の3。e-Gov法令検索の改正履歴では、通信抑止局の実用局化に関係する令和2年総務省令第61号が2020年6月22日に施行されたことを確認できる。第7条の3は公共的目的及び同一周波数を使用する既存無線局運用者の同意を要件としている。
https://laws.e-gov.go.jp/law/325M50080000012

[11] 第189回国会参議院総務委員会第9号、2015年5月14日。総務省は「不法携帯電話抑止装置」を不法無線局の一例に挙げ、携帯電話抑止装置が電気通信事業用無線局へ妨害を与えた事例を説明した。
https://kokkai.ndl.go.jp/simple/txt/118914601X00920150514/29

[12] 無線局運用規則第140条の2。通信抑止時間の必要最小限化、利用者への周知、緊急時の措置、抑止範囲外への影響確認等について規定する。
https://laws.e-gov.go.jp/law/325M50080000017

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